Los recientes cambios en el gabinete económico federal, en particular el
relevo en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, abren una expectativa
sobre el futuro trato financiero del gobierno hacia las universidades públicas
del país. ¿Continuará tal cual el esquema desarrollado hasta la fecha?
¿Mejorarán las condiciones de negociación? ¿Se iniciará una fase de austeridad y
control creciente?
Hay razones para considerar la viabilidad estos tres escenarios. Consideremos
el inercial para entender sus límites. Su posibilidad se basa en que, con todos
sus defectos, el modelo funciona: Hacienda integra, a partir de los
requerimientos presupuestales sistematizados por la SEP, una propuesta de gasto
cuyo techo económico es generalmente inferior al monto ejercido el año previo.
Durante el dictamen, discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la
Federación ocurre un arduo proceso de cabildeo que generalmente corrige al alza
la iniciativa de Hacienda, ya sea en los rubros de subsidio ordinario a las
instituciones, en los fondos extraordinarios sujetos a bases de operación, e
incluso por medio de la asignación de fondos y partidas no considerados en la
iniciativa original. Hacienda propone y el Legislativo dispone. Éste es el
modelo inercial, el cual sustituyó a uno previo basado en negociaciones directas
entre las universidades y los órganos del Ejecutivo: SEP, Hacienda, los
gobernadores de los estados y la Presidencia. La intervención del Legislativo
era mínima, cuando no inexistente. ¿Cómo ocurrió el cambio?
En 1997, la pérdida de la mayoría parlamentaria del partido hegemónico
implicó modificaciones relevantes en el proceso legislativo. En el mismo año de
1997 se reformó la Ley de Coordinación Fiscal, estableciéndose la figura de
“aportaciones” para financiar más ordenadamente la descentralización de los
servicios públicos basada, hasta ese momento, en convenios específicos y fondos
fiscales extraordinarios. Para la dotación de las aportaciones se creó el Ramo
33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual concentra los fondos de
apoyo a la descentralización de los servicios de salud, educación básica y
normal (formación de maestros), infraestructura social estatal y municipal,
fortalecimiento municipal y atención a rezagos en educación básica y superior.
En 1998 se añadieron los fondos de aportaciones para la educación tecnológica
y de adultos y las aportaciones para seguridad pública. El nuevo esquema fiscal,
tanto como la recomposición de los balances políticos en la federación y los
estados, repercutió con fuerza en el ámbito de la educación superior pública.
Por una parte, profundizó la incidencia de las políticas federales asociadas a
incentivos de tipo económico en programas y fondos competitivos. Por otra, abrió
margen a la reasignación de fondos mediante la revisión del Presupuesto de
Egresos de la Federación en la Cámara de Diputados.
A partir de entonces y hasta la actualidad, cada una de las iniciativas
presupuestales enviadas por Hacienda al Congreso ha sido corregida al alza por
los diputados federales en múltiples rubros, pero invariablemente en el terreno
de la educación superior. Este fenómeno, que prácticamente ha sentado tradición
en el ciclo del financiamiento de las instituciones públicas de este nivel de
estudios, no se comprende al margen de una intensa interacción entre las
autoridades universitarias y los legisladores: el cabildeo de los rectores y sus
representantes para incrementar el gasto público federal en el sector.
A la fecha, sin embargo, hay síntomas de desgaste, quizá de agotamiento, del
esquema de negociación basado en el cabildeo. En primer lugar, su complejidad.
En la práctica, los rectores y otros representantes universitarios deben
practicar acciones de cabildeo en múltiples frentes: ante la SEP, con la ANUIES,
frente a los gobernadores y los congresos estatales y, por último, en el ámbito
de la Cámara de Diputados. Las estrategias de empoderamiento de los rectores
para la obtención de recursos adicionales cruzan necesariamente el espacio
político en que se inscriben las instituciones universitarias, eventualmente las
colocan en posiciones comprometidas -la lealtad se premia, la distancia se
castiga- y, en todo caso, arriesgan los valores de la autonomía académica.
En segundo lugar, la pulverización de las fuentes de subsidio. En este
aspecto, distintas tendencias han concurrido: la federalización del gasto
educativo, el planteamiento de fondos concursables por proyecto, la creación de
fondos compensatorios para las institución menos favorecidas en el reparto de
recursos ordinarios y la creación de fondos para enfrentar problemas concretos,
como por ejemplo la existencia de pasivos contingentes por el pago de pensiones
o la regularización de plantilla no reconocida. En tercero, la incertidumbre: En
la mayoría de las instituciones universitarias está presente este factor, es
decir, la imposibilidad de calcular con precisión cuál será el monto de
financiamiento al término del complejo proceso de negociación del gasto anual.
Cuando menos dos ideas han sido planteadas para remontar este escenario:
primera, la negociación de un fondo único para el desarrollo y consolidación
académica de las universidades. Este fondo se integraría mediante la
articulación de los múltiples fondos sujetos a reglas de operación que hoy
existen y podría ser manejado con el esquema del Programa Integral de
Fortalecimiento Institucional (PIFI). Segunda, la aprobación de ciclos
presupuestales multianuales para proyectos, figura que la legislación hacendaria
en vigor hace posible con algunas adecuaciones.
El nuevo secretario, Ernesto Cordero Arroyo, tiene frente a sí la grata
oportunidad de tomar el toro por los cuernos, convocar al sector universitario a
una mesa de diálogo para debatir propuestas y liderar una reforma satisfactoria.
Conoce el tema desde dos ángulos: fue subsecretario de Egresos en Hacienda y,
desde esa posición, tuvo contacto directo con los representantes universitarios
las de negociaciones de 2007 y 2008. Pero también ha sido académico y proviene
de una familia de universitarios por todos los costados. Es decir, conoce por
experiencia propia la vida universitaria. Ojalá que su gestión transite esa vía.